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繼續深化國有企業市場化改革

王絳/文 長期以來,國有企業由于政企不分,沒有充分的經營自主權,社會包袱和歷史包袱沉重,其內在機制活力問題非常突出,導致市場競爭力低下,使國有企業成為了“壟斷經營”和“管理低效”的代名詞。國有企業改革的重要目標就是要通過解決內在機制不活問題從而解決管理效率低下、市場競爭力弱的問題。為了探索以規范和完善的企業法人制度為主體,以有限責任制度為核心的新型企業制度,1993年黨的十四屆三中全會提出了建立以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為標志的現代企業制度,推動國有企業市場化改革。雖然當前我國國有企業改革取得很多進展,深化國有企業市場化改革,進一步發揮其活力、影響力、控制力和抗風險能力,仍然是當前我國經濟體制改革的重心和中心環節。

一、市場化改革仍然是國有企業改革的大方向

上世紀80年代始的國有企業改革,目標一直是促進企業面向市場,實現市場化經營。黨的十六大決定成立國有出資人機構,全面展開了以出資人意志為主導、以實現國有資產保值增值為目標,以充分釋放國有企業市場活力為基礎的國有企業改革。當前,國有企業改革取得重大進展,國有企業的活力、市場競爭力得到不斷加強,國有經濟控制力、影響力不斷提高。黨的十八屆三中全會指出:“國有企業總體上已經同市場經濟相融合,必須適應市場化、國際化新形勢,以規范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點,進一步深化國有企業改革。”深化國有企業改革,就要進一步破除妨礙國有企業實現市場化經營的體制機制性障礙。

一是國有企業政企不分的現象仍然存在。

政企不分是長期困擾國有企業健康發展的體制性障礙,雖然當前國有企業改革取得很多進展,但政企不分的問題仍然不同程度地繼續存在,主要表現為兩方面:一是仍然還有相當多的國有企業與政府職能未實現脫鉤,很多政府職能部門仍直接經營著大量國有資產,以中央企業為例,2017年中央國有企業資產總額76.2萬億元,納入國資委監管的企業資產總額為54.6萬億元,政府職能部門直接經營管理國有企業必然導致企業政企不分的現象,也導致政府部門權力利益化問題。二是一些大型國有企業集團集團層面行政化色彩依然嚴重,行政化管理與基層市場化經營矛盾突出。國有企業政企不分一方面導致國有企業表現出外在的軟預算約束和投資饑渴癥,企業內部又形成人浮于事、平均主義、“大鍋飯”、鋪張浪費嚴重的局面,兩方面均造成國有企業不能、也無意愿主動面向和參與市場競爭,國有企業難以真正成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體,

二是國有資本監管不缺位不越位問題仍未很好解決。

長期以來,在國有企業改革過程中,國有資產所有權缺位導致了較為嚴重的內部人控制和國有資產流失。在長期探索實踐的基礎上,黨的十六大確立了“三統一、三結合、三分開”為基本原則(即權利、義務和責任相統一,管資產與管人、管事相結合,政企分開、政資分開、所有權與經營權分開)的“管資產與管人、管事相結合”的國有資產管理體制。國有企業通過推動政企分開、不斷建立健全國有企業面向市場競爭的內在機制,改變了上世紀90年代大面積虧損、停滯發展的困難局面。目前全國國有企業改制面已經達到94%,國務院國資委監管的中央企業資產總額由2003年的8.3萬億元增長至2017年底54.6萬億元,年均增長14.4%,利潤總額由3005.9億元增長至1.4萬億元,年均增長11.8%,上繳稅費總額由3563.1億元增長至近2萬億元,年均增長13.0%。2018年發布的入圍《財富》世界500強的120戶中國企業中,國有企業占81戶,中央企業占48戶。國有企業市場化改革使我國國有企業的活力、市場競爭力得到不斷加強,國有經濟控制力、影響力不斷提高。然而,出資人如何做到到位而不越位的問題仍沒得到很好的解決,一方面是監管失控導致了部分企業內部人控制現象仍然十分突出,特別是在一些國有股權為第一大股東但未實現控股的混合所有制企業,又出現國有股權監管缺位并導致嚴重的內部人控制現象。另一方面是出資人監管部分事項過細、管理鏈條過長,影響到企業經營自主權的問題。國有資產監管必須與國有企業改革步伐相一致,在國有企業尚未真正建立起自我約束、自我發展的機制前,放松監管很容易再次導致內部人控制的局面。在實踐中,目前采取了邊完善邊改革的做法,如對市場化改革較為徹底的企業,出資人將決策權等企業法人權力下放給建立規范的董事會制度的企業,國資委已開展將長中期發展決策權、經理層人員聘任及業績考核權、職工工資分配管理權、重大財務事項權授予五戶建立規范董事會制度的企業試點。此外,由于國有大型企業集團多元化經營業務的復雜性,出資人必須根據企業不同業務單元的不同任務屬性,推動其不同的改革方向及目標,如以公益、保障類為主的業務單元,不以完全市場化為改革方向,也不以市場化利潤等指標作為主要考核目標。

三是企業內部機制仍未完全市場化。